22/07/2012

Revista Ambiente Legal Junho/2012

revista-08

20/07/2012

Instrumentos econômicos aplicáveis à gestão de recursos naturais


PARLAMENTO COMO PROMOTOR DE DESENVOLVIMENTO

 XIX Fórum Brasil- Europa
29 e 30 de agosto em Brasília


Antonio Carlos Mendes Thame[1]



Resumo: Este trabalho discorre sobre a função do Parlamento de legislar de forma democrática a fim de promover o desenvolvimento socioambientalmente responsável. Analisa o caso específico do Brasil em que o Congresso tem particularidades específicas de um sistema Presidencialista de coalizão e um sistema tributário fiscal bem estruturado constitucionalmente.


Palavras-Chave: Desenvolvimento, Meio Ambiente, Parlamento, Política

 


Desenvolvimento sustentável


Neste trabalho será analisado o papel do Parlamento como indutor do desenvolvimento, contudo, não é qualquer desenvolvimento que interessa ao Brasil, o objetivo é conseguir manter e aumentar a sustentabilidade de nosso modelo econômico. De acordo com o Relatório Brundtland, Nosso Futuro Comum, publicado em 1987 o desenvolvimento sustentável é o que satisfaz as necessidades presentes, sem comprometer a capacidade das gerações futuras de suprir suas próprias necessidades.
O Brasil, apesar de um parque industrial considerável que abastece principalmente o mercado interno, é considerado o principal “celeiro agrícola” do mundo. E a área destinada à agricultura ainda pequena, relativamente à de países como China e Estados Unidos, apenas 20% do território brasileiro destina-se à produção agrícola. Isso porque a agroindústria brasileira é altamente intensiva, mecanizada e competitiva no mercado global.
Desde a colonização brasileira a opção agroexportadora dominou a economia nacional, pois sem encontrar metais preciosos, os portugueses cultivaram a cana-de-açúcar. Depois o café, no Vale do Ribeira e depois no Oeste Paulista, dominou a pauta exportadora e financiou a industrialização forçada por políticas publicas desenvolvimentistas relativamente constantes desde Getúlio Vargas até o milagre econômico. Também foram bens agrícolas com participação expressiva na balança comercial brasileira o algodão no Maranhão, o cacau no sul da Bahia e a borracha na Amazônia.
Ainda hoje a exportação brasileira é capitaneada por produtos agrícolas. No topo está a soja e seus derivados. Embora a agricultura componha parcela bem menor do PIB em virtude da maior diversificação da economia brasileira que inclui até produtos de alto valor agregado, como aviões da Embraer, ainda é da comercialização de recursos naturais a maior fonte de recursos produtivos.
A equatoriedade e tropicalidade do Brasil, com alta incidência de luz solar, abundância de recursos hídricos, terras férteis, como os latossolos massapé e a terra roxa, favorecem a agricultura brasileira. Mas o grande diferencial é o investimento em ciência e tecnologia. Estima-se que o sucesso agrícola seja dependente 15 % da natureza e 85% de conhecimento, tecnologia, financiamento, transporte, logística, serviço, capital humano, capital social. 
Na década de 1940, a Revolução Verde melhorou os maquinários, defensivos e fertilizantes. Nos anos de 1970, os complexos agroindustriais melhoraram o processo de produção agrícola e o beneficiamento dos produtos. A agroindústria acelerou os tempos da natureza ao introduzir o meio técnico-científico-informacional (SANTOS, 2001: 54) no campo. No Brasil, a criação da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária - EMBRAPA, em 1972, foi fundamental para esse processo. A soja, por exemplo, pode ser cultivada nos solos do Centro Oeste por meio do método calagem que diminui a acidez típica da região e responsável pelos troncos retorcidos que marcam a paisagem.
Atualmente a situação do Brasil é paradigmática dentro do desafio global de equacionar o crescimento econômico com a sustentabilidade socioambiental, somos muito ricos em recursos naturais e diversidade biológica, mas sofremos com uma desigualdade social aviltante. As pressões da crescente população por desenvolvimento industrial precisam ser conduzidas para possibilidades socioambientalmente responsáveis.
Norman Borlaug, laureado com o Prêmio Nobel da Paz e um dos agrônomos fundadores da Revolução Verde, considerava que estamos vivendo uma segunda revolução a base de transgênicos e biotecnologias. A opção técnica pode não ser exatamente essa, mas sem dúvida tem de ser desenvolvidos modos de produção mais eficazes e menos degradantes ao meio ambiente, que sustentem o incremento da população mundial e respeitem o meio ambiente. O Brasil dispõe de uma significativa vantagem para liderar esse processo e aplicar políticas públicas indutoras do desenvolvimento sustentável.

Leis indutoras


Via de regra as transformações tecnológicas privilegiavam aumento da produtividade da mão de obra, em um século houve 200 vezes mais produtividade. Mas é possível aumentar a produtividade também do recurso natural. Um metro cúbico de água tirado de uma bacia hidrográfica se for usado em uma siderúrgica 20 vezes, aumentará em 20% a produtividade dessa água. O Parlamento com seu poder específico de fazer leis pode induzir essa realidade.
Um exemplo é a Política Nacional de Resíduos Sólidos - PNRS, cujo objetivo é que a intensidade de recursos naturais diminua sensivelmente com a miniaturização dos equipamentos, a implementação da logística reversa e cobranças específicas. Criada pela Lei nº 12.305/2010, prevê o Plano Nacional de Resíduos Sólidos, com prazo indeterminado e atualização a cada quatro anos contendo:
“I - diagnóstico da situação atual dos resíduos sólidos; II - proposição de cenários, incluindo tendências internacionais e macroeconômicas; III -  metas de redução, reutilização, reciclagem, entre outras, com vistas a reduzir a quantidade de resíduos e rejeitos encaminhados para disposição final ambientalmente adequada; IV - metas para o aproveitamento energético  dos gases gerados nas unidades de disposição final de resíduos  sólidos; V - metas para a eliminação e recuperação de lixões, associadas à inclusão social e à  emancipação econômica de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis; VI -  programas, projetos e ações para o atendimento das metas previstas; VII - normas e condicionantes técnicas para o acesso a recursos da União, para a obtenção de seu aval ou para o acesso a recursos  administrados,  direta  ou  indiretamente,  por  entidade  federal,  quando  destinados  a  ações  e programas de interesse dos resíduos sólidos; VIII - medidas para incentivar e viabilizar a gestão regionalizada dos resíduos sólidos; IX - diretrizes para o planejamento e demais atividades de  gestão  de  resíduos  sólidos  das  regiões  integradas  de  desenvolvimento  instituídas  por  lei  complementar, bem como para as áreas de especial interesse turístico;   X - normas e diretrizes para a disposição final de rejeitos e, quando couber, de resíduos; XI - meios a serem utilizados para o controle e a fiscalização, no âmbito nacional, de sua implementação e operacionalização,  assegurado o controle social.” (LIMA, 2008, p. 365).
Hoje, o Brasil conta com um Plano Nacional sobre Mudança do Clima – PNMC (2008), uma Política Nacional de Mudanças Climáticas (Lei nº 12.187/2009) que estabelece metas voluntárias de redução de emissões de gases de efeito estufa - GEE (entre 36,1% e 38,9% até 2020), bem como um Fundo Nacional sobre Mudança do Clima (Lei nº 12.014/2009), que formam com a PNRS e a Lei Federal de Saneamento Básico (Lei nº 11.445/2007) um arcabouço jurídico-institucional decisivo para o desenvolvimento sustentável.
Apesar disso, o Parlamento ainda pode fazer muito mais, haja vista que os instrumentos econômicos aplicáveis à gestão de recursos naturais são ainda muito incipientes no Brasil. Tais instrumentos possuem três principais funções: financiar os serviços de gestão; orientar o comportamento dos agentes (gestores públicos, população e o setor produtivo) para cumprimento das metas municipais, estaduais e federais; e internalizar no preço os impactos gerados. 
A Lei Federal de Saneamento Básico (Lei nº 11.445/2007) determina em seu Capítulo VI, artigo 29, que haverá “para limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos urbanos: taxas ou tarifas e outros preços públicos, em conformidade com o regime de prestação do serviço ou de suas atividades”. O uso desses instrumentos, porém, ainda está muito aquém do necessário, 61,4% dos municípios brasileiros não cobram pela gestão dos resíduos sólidos e 35,7% possuem taxas vinculadas ao IPTU, Taxa de Limpeza Urbana, o que dificulta o controle do volume de resíduos produzidos pelos domicílios pois deixa de implementar o princípio do poluidor-pagador.
Entre as funções das leis está implementar políticas públicas de intervenção do Estado na atividade econômica de forma ordenada e coordenada. O sistema tributário nacional prevê tributos extrafiscais, cujo fim não é servir de veículo de arrecadação, mas de realização dos princípios constitucionais como a proteção do meio ambiente ecologicamente equilibrado, o desenvolvimento sustentável, a função socioambiental da propriedade, o princípio da precaução, da prevenção e do usuário-pagador.
São tributos extrafiscais: IPI, ICMS, IPVA, ITR, IPTU, PIS e COFINS. Para esse tipo de tributo pode haver seletividade e progressividade respeitando a não cumulatividade, em outras palavras, pode haver tratamento tributário diferenciado de acordo com o impacto socioambiental que um bem ou serviço produza. Além desses tributos, é cabível a instituição de taxas pra financiar a fiscalização da administração pública, contribuições como CIDE (Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico) para regular a economia verde e contribuições de melhoria ou empréstimos compulsórios para financiar obras públicas ambientais.
Cabe também a leis articular o mercado de carbono nacional com metas e sistemas internos de controle das emissões de gases de efeito estufa baseados em estruturas de limite e comercialização (cap-and-trade) que prevê a obrigatoriedade das atividades que emitirem além das metas de comprarem créditos de carbono; e de linha de base e créditos (baseline-and-credit) a qual confere créditos às fontes emissoras que ficarem aquém da meta estabelecida. Esse sistema consegue compartilhar com todas as fontes emissoras a responsabilidade de aumentar sua eficiência e ao mesmo tempo oferece maior flexibilidade no cumprimento das metas do que simplesmente a opção tradicional de normas de comando e controle, que prevê punições àqueles que não obedecerem as determinações legais.
Os efeitos das emissões são os mesmos independentemente da origem e do lugar em que ocorreram e os custos de implementar tecnologias ou processos mais econômicos e reduzir, com isso, as emissões variam muito de acordo com o setor, local, atividade o que favorece a negociação. Além disso, todos os efeitos nocivos das mudanças climáticas são causados pelas emissões de gases de efeito estufa, a grande maioria das atividades podem ter suas emissões quantificadas, assim, é possível identificar um ‘inimigo comum’: as emissões de gases de efeito estufa. Assim, se o carbono for precificado e comercializado, além do meio ambiente ser protegido, estrutura-se um sistema eficaz para obtenção de recursos e para economia do dinheiro que seria gasto com cumprimento de normas de comando e controle e com subsídios. Os recursos decorrentes desse sistema podem ainda ser atrelados ao financiamento de pesquisa e tecnologia ou de modernização de parque industrial, por exemplo.
O Parlamento pode, ainda, legislar no sentido de reprimir atividades danosas ou potencialmente perigosas como: os grandes latifúndios improdutivos para especulação fundiária (prejudiciais ao meio ambiente, à expansão da agroindústria e à reforma agrária); e a pecuária extensiva, que devasta grandes áreas de vegetação desnecessariamente, ocupa espaços que poderiam ser utilizados para expandir terras agricultáveis e contribui para o aumento das emissões de gases de efeito estufa.
Também a regulação declaratória cria as ferramentas para a posterior aplicação dos órgãos ambientais. Um exemplo é o Sistema Nacional de Unidades de Conservação – SNUC, pelo qual se estabeleceu no Brasil áreas preservacionistas, como estações ecológicas, e áreas conservacionistas, como as florestas nacionais, a fim de conter problemas de devastação ambiental, como o desmatamento.
Por último, leis podem instituir os subsídios às tecnologias limpas como os de incentivo ao uso de biocombustíveis, o fim dos subsídios aos produtos intensivos em recursos naturais como os subsídios aos preços e à produção de combustíveis fósseis (que em 2008 consumiu US$ 650 bilhões), por exemplo, e o condicionamento do gasto governamental ao cumprimento de certas condicionantes socioambientais a serem obrigatoriamente previstas em todos os contratos firmados pela a administração direta e indireta.
Na Suíça, por exemplo, 2/3 do tributo sobre o carbono pode ser sacado pelo contribuinte para reformar sua casa de forma a torná-la mais eficiente e menos poluidora. A medida, além de ser uma forma de transferir para a iniciativa privada os custos da transição para a economia verde, serve de incentivo para o setor da construção civil e para a área de pesquisa e tecnologia.
Enfim, são muitas as ferramentas pela qual a administração pública por meio do processo democrático de produção de leis, com seu Parlamento exercendo o papel de protagonista, pode contornar as falhas de mercado que são as condições que impedem que a livre concorrência, por meio da maximização dos lucros atinja a maior eficiência. São casos em que o Estado precisa intervir para conduzir a economia para uma situação melhor. Investimentos volumosos de longo prazo de maturação e pouco rentáveis, por exemplo, que não interessariam ao setor privado por si só, mas podem ter um grande benefício socioambiental, precisam ser subsidiados para que ganhe viabilidade econômica. Externalidades negativas como a poluição e a escassez de recursos precisam ser penalizadas e desestimulas por meio de multas e taxação respectivamente. E mercados incompletos tem de ser preenchidos pela concessão de crédito de longo prazo para financiar investimentos socioambientalmente responsáveis mitigando os riscos do negócio. Falhas de informação podem ser contornadas com regulação que exija maior transparência como a obrigatoriedade de relatório de emissões de gases de efeito estufa.
No contexto internacional, os parlamentares dispõem de vários instrumentos de participação na introjeção do acordado externamente pelo Ministério das Relações Exteriores, e pelo Presidente da República (chefe de Estado e de Governo, segundo a Constituição Brasileira) como os pedidos de vista, os requerimentos de audiência pública e de esclarecimento e claro, a possibilidade extremada do veto total.

Considerações finais


O Programa das Nações Unidas para Meio Ambiente estima que um investimento anual de apenas 2% do PIB global (US$ 1,3 trilhão) em dez setores-chave (agricultura, edificações, energia, pesca, silvicultura, indústria, turismo, transporte, água e gestão de resíduos) pode dar início à transição para uma economia verde, de baixo carbono, com eficiência de recursos e socialmente inclusiva. Esse valor precisa ser mobilizado por meio de leis que instituam políticas públicas inteligentes e mecanismos de financiamento inovadores.
A atuação legislativa parlamentar é profícua e crucial para contornar essas falhas de mercado, conduzindo a economia brasileira para um caminho mais verde. E o protagonismo do Brasil, com os países não-OECD, como China e a Índia, é fundamental nessa transição, atualmente são os que mais investem em renováveis, sua parcela dos investimentos globais subiu de 29% em 2007 para 40% em 2008.
Mudanças na política pública dependem de três aspectos: legislação, dotação de recursos e conscientização popular. O Congresso Nacional tem papel importante em todos eles. Pode elaborar leis de comando e controle e leis de incentivo que induzam comportamentos positivos para o desenvolvimento socioambientalmente responsáveis ou que penalizem ou onerem veementemente condutas prejudiciais. Na aprovação do orçamento do Executivo, pode não autorizar gastos que sejam descomprometidos com a responsabilidade socioambiental do Estado.
E com seus respectivos eleitores, os parlamentares são resultado de um determinado público, mas têm a responsabilidade de desenvolver programas de conscientização e de prestação de contas, favorecendo o engajamento a fim de transformar preocupações em valores ambientais, com mudança de comportamento em relação às atitudes pessoais e à exigência de políticas socioambientais. Afinal, vontade política não nasce por geração espontânea ela é decorrente da pressão da sociedade organizada, em uma via de mão dupla.

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Colaborou com a elaboração do presente artigo Danielle Mendes Thame Denny[2]


Referências


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[1] Deputado Federal, advogado, agrônomo e professor licenciado Departamento de Economia da Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz da Universidade de São Paulo (ESALQ/USP). http://www.mendesthame.com.br        contato@mendesthame.com.br
[2] Advogada e pesquisadora de Comunicação na Contemporaneidade na Faculdade Cásper Líbero com o Grupo de Pesquisa Comunicação e Cultura do Ouvir. http://lattes.cnpq.br/8898848038418809